La dégradation de l’asile en France : problèmes de mesure

Le BIP 40 utilise comme indicateur le taux de refus des demandes de statut de réfugiés. Cet indicateur est égal au complément à 100 du taux de reconnaissance des demandes de statut de réfugié, chiffre fourni par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Ce taux de reconnaissance est égal au nombre de personnes s’étant vu accorder le statut de réfugié une année donnée sur le nombre de décisions prises la même année par l’OFPRA et la Commission de recours des réfugiés (qui examinent les recours des demandeurs d’asile qui se sont vu opposer un refus par l’OFPRA). Ce taux de reconnaissance est passé de 95 % environ en 1976 à 16,6 % en 2004. Ou dit, autrement, le taux de refus est passé de 5 % environ à 83,4 % en 2004 (cf graphique 1 disponible en doc joint). L’OFPRA fournit depuis peu un autre indicateur du taux de reconnaissance égal à la proportion des personnes pour lesquelles le dépôt d’une demande d’asile a été accepté une année donnée et qui se verront finalement, cette même année ou bien les suivantes, accorder le statut de réfugié. Cet indicateur permet donc de mesurer comment évolue la probabilité d’obtenir le statut de réfugié pour une personne ayant pu déposer une demande une année donnée. Dans l’absolu, cet indicateur serait préférable à celui utilisé pour le BIP 40. Cependant, cet indicateur n’a pu être retenu pour deux raisons : d’abord, les valeurs de cet indicateur pour les années antérieures à 1993 ne sont pas connues ; ensuite et surtout, la valeur de cet indicateur n’est connu qu’avec beaucoup de retard, en raison des délais liés à l’instruction des demandes d’asile, ce qui ne permet pas de suivre les évolutions rapidement. Ainsi, seul le chiffre de l’année 2001 est connu au début de l’année 2005 quand celui du premier indicateur est déjà connu pour l’année 2004. Conserver l’indicateur actuel n’est cependant pas un problème dès lors qu’il s’agit de suivre les évolutions du taux de reconnaissance - ce qui est l’objectif du BIP40 - car les deux indicateurs évoluent logiquement de manière parallèle (graphique 2).

L’indicateur retenu pour le BIP 40 mesure assez bien la forte dégradation intervenue entre le début des années 1980 jusqu’au début des années 1990 (graphique1). Durant cette période, les discours et les politiques se sont durcis vis-à-vis des étrangers en général, et des demandeurs d’asile en particulier, de plus en plus suspectés d’être des « faux ». Ce durcissement va se traduire par un taux de reconnaissance de plus en plus faible du statut de réfugié mais également par d’autres mesures restrictives pour les demandeurs d’asile, comme l’interdiction de travailler à partir de 1991.

Depuis le milieu des années 1990, le taux de reconnaissance est en revanche relativement stable, entre 15 et 20 %. Cependant, cet indicateur permet désormais beaucoup moins qu’auparavant de mesurer les évolutions, et en particulier l’ampleur de la forte dégradation de l’asile. Plusieurs facteurs expliquent pourquoi cet indicateur ne permet plus de mesurer les évolutions.

a) Un durcissement de l’administration en charge de l’examen des demandes.

Parmi ceux qui se voient reconnaître le statut de réfugié, on peut distinguer ceux qui obtiennent la décision de l’OFPRA, et ceux qui l’obtiennent après un recours suite à un refus de l’OFPRA lorsque la Commission de recours des réfugiés (CRR) infirme la décision de l’OFPRA. L’OFPRA est une administration est placée sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, tutelle partagée en fait depuis 2004 avec le ministère de l’intérieur. Bien que chargée de mettre en œuvre la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés, cette administration et ses agents sont évidemment sous la forte pression de leur ministère de tutelle, d’autant qu’une part croissante de agents est en contrat à durée déterminée, ce qui les rends plus dociles face aux instructions. La Commission de recours des réfugiés est du point de vue juridique une juridiction présentant un peu plus de garanties pour un examen équitable de la demande. Un peu plus car, par exemple, la part des agents en CDD chargé de préparer les audiences et les décisions de la Commission y est aussi très importante.

Cette distinction des décisions favorables selon qu’elles viennent de l’OFPRA ou de la CRR (après un recours) permet de montrer que derrière la relative stabilité du taux de reconnaissance des réfugiés depuis le milieu des années 1990, autour de 15-20 %, se cache en fait une forte baisse des reconnaissances attribuées par l’OFPRA : d’environ 20 % en 1996 à moins de 10 % depuis 2003, soit une diminution de moitié du taux d’accord par l’OFPRA (graphique 3). A tel point, qu’aujourd’hui, près de la moitié des statuts de réfugiés accordés ne le sont pas par l’administration en charge de le faire, mais par la CRR, après un recours du demandeur ayant reçu une réponse négative de l’OFPRA (graphique 4). De toutes les activités administratives connues, il s’agit sans doute d’un cas unique dans l’histoire. Dans tous les autres secteurs où les administrations prennent des décisions, les juges, sollicités contre une décision de l’administration, n’interviennent qu’à la marge. Une part infinitésimale des décisions prises par les administrations, moins de 0,1 % des décisions dans toutes les activités de l’administration, sont en définitive invalidées par le juge. Au final, la décision du juge n’intervient que pour moins de 0,1 % des décisions. En matière d’asile, c’est près de la moitié des accords en 2004 qui sont décidées par la CRR, ce qui illustre les graves carences de l’OFPRA et les profonds dysfonctionnements dans le traitement des demandes d’asile, au détriment des personnes demandant une protection.

b) De plus en plus de personnes empêchées de déposer une demande d’asile.

L’indicateur retenu pour le BIP 40 qui est relativement stable depuis le milieu des années 1990 - autour de 15 % - ne permet plus de refléter l’ampleur de la dégradation de l’asile intervenue surtout en raison des changements intervenus quant aux possibilités pour les personnes cherchant protection de déposer une demande d’asile. Cet indicateur minore la diminution de la « générosité » de la France en matière d’asile, car il prend en compte uniquement les étrangers qui ont pu déposer une demande d’asile, or le nombre de personnes cherchant protection qui ne peuvent déposer une demande d’asile a augmenté. Au cours des années 1990, et encore plus depuis le début des années 2000, des situations de plus en plus nombreuses empêchent des personnes de déposer une demande d’asile quand par le passé elles auraient pu le faire. Ces évolutions ne sont pas appréhendées par l’indicateur ce qui aboutit à surestimer la « générosité » de la France en matière d’asile puisque l’indicateur ne prend pas en compte ces situations pour lesquelles on peut donc considérer que le taux de reconnaissance implicite est égal à zéro. Ces situations correspondent à :

des personnes qui ne parviennent plus à atteindre le territoire français en raison du renforcement considérable des mesures opérationnelles et policières déployées : agents de liaisons envoyés dans les aéroports des pays de départ pour empêcher l’embarquement ; accords plus ou moins explicites avec les pays de départ ou de transit pour effectuer un travail policier de dissuasion ou de refoulement en amont ; augmentation des amendes aux transporteurs afin de les inciter à effectuer également ce travail de police et de refoulement ; renforcement considérable des contrôles des frontières maritimes et terrestres de l’Union européenne ; refoulements après « contrôles passerelle » à la sortie des avions, etc.

des personnes ayant atteint le territoire français mais qui seront empêchées de formuler leur demande par un éloignement hâtif décidé par la police de l’air et des frontières (PAF) ou empêchées d’entrer en France après un examen bâclé de leur demande formulée en zone d’attente, ou encore qui une fois admis sur le territoire français vont renoncer à déposer leur demande en raison des pratiques préfectorales de dissuasion du dépôt des demandes.

A titre d’une illustration parmi d’autres des obstacles nouveaux opposés aux personnes demandant protection, un décret daté du 31 mai 2005 vient durcir une énième fois les règles en rendant encore plus difficile, pour ne pas dire quasiment impossible, la demande d’asile des non-francophones. Il leur faudra en effet, depuis un centre de rétention (où l’on pourra enfermer familles entières avec parents et enfants), remplir en cinq jours leur dossier en langue française, dossier qui doit être particulièrement soigné et circonstancié s’ils veulent avoir une petite chance devant l’OFPRA. De plus, s’ils veulent les services d’un interprète, ce sera à eux de se les payer. Une demande donc quasi impossible quand on est arrivé en France après mille périples et que l’on est enfermé dans un centre de rétention gardé par la police.

des personnes ayant atteint le territoire français qui souhaitent demander l’asile mais à qui ont va refuser le dépôt d’une demande par application de la Convention de Dublin. Entrée en vigueur en France en 1997, cette Convention permet à la France de refuser le dépôt de demande d’asile d’une personne qui est passée par un des autres pays européens partis à la Convention. Comme d’une part le nombre de pays concernés n’a cessé depuis 1997 de s’étendre, actuellement la Convention concerne les 25 Etats de l’Union européenne ainsi que la Norvège et l’Islande, et comme d’autre part des mesures opérationnelles d’identification policière ont été mises en place, par exemple avec le système informatisé européen Eurodac intégrant les empreintes digitales (les dix doigts) de tous les demandeurs d’asile, le nombre de personnes se voyant opposer un refus pour un tel motif ne cesse de croître.

Signalons également le cas des personnes dont la demande sera traitée en procédure prioritaire car jugée par la police « manifestement infondée » sur des critères flous tels que « pays d’origine sûr », « fraude » ou « demande visant à éviter une mesure d’éloignement ». Le taux d’accord pour ces personnes est de 1,8% en 2004. La part des demandes d’asile (mal)traitée en procédure prioritaire dans le total des demandes est passée de 7,7 % en 2001, 9,6 % en 2003 et 16 % en 2004.

c) l’effet non pris en compte de l’asile territorial, une catastrophe en matière d’asile

La mesure de la dégradation de la protection accordée aux personnes qui viennent la demander serait encore plus forte depuis 1998 si l’on y intégrait les demandes d’asile territorial. Ce dispositif de protection inférieur a été créé par la loi « Chevènement » du 11 mai 1998. Il était accordé par les préfectures. L’asile territorial a été supprimé et remplacé en 2004 par une autre protection au rabais appelée « asile subsidiaire », accordée par l’OFPRA comme l’asile conventionnel.

L’asile territorial était présenté en 1998 comme le volet « positif » de la loi Chevènement, supposé contrebalancer de nouveaux durcissements de la législation relative à la police des étrangers. Cette innovation devait en particulier résoudre la situation de nombreuses personnes fuyant des persécutions, les Algériens en particulier à qui on refusait jusque là le statut de réfugié. Cette innovation s’est vite révélée une impasse avec des taux d’acceptation catastrophiques. Sur 81 884 décisions prises par les préfectures de 1998 à 2003, les accords sont de 1058 et les refus de 80 826, soit un taux de refus d’environ 99 % sur la période. Après avoir atteint un « pic » déjà bien faible à 6 % en 1999, ce taux d’accord (mesuré sur le nombre de décisions prises) n’a ensuite cessé de diminuer pour atteindre 0,3 % en 2003 (tableau 1 et graphique 5). Les résultats ne changeraient pas si on rapportait les décisions de refus non plus au nombre total des décisions prises, mais au nombre total des demandes déposées dans l’année (87 925 personnes ont déposé une demande de 1998 à 2003, dont environ 6000 recevront une réponse à leur demande après 2003).

Pour les années 1998-2004, nous avons calculé un taux de reconnaissance (ou d’accord) de la protection englobant non seulement l’asile conventionnel (Convention de Genève sur les réfugiés), c’est-à-dire l’indicateur retenu pour le BIP 40, mais également l’asile territorial. La prise en compte de l’asile territorial montre clairement une poursuite de la détérioration de la situation de l’asile, mesurée par la part des personnes demandant protection qui l’obtiennent, à partir de 1998 (graphique 6). Le taux d’accord qui intègre les décisions relatives à l’asile territorial, diminue à environ 10 % en 2003 (contre environ 15 % pour l’indicateur retenu pour le BIP 40 qui, lui, reste à peu près stable sur la période).

Quelques éléments bibliographiques sur l’asile



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